【最嚴】畢井泉6000字重磅報告，透露四個重要信號！

日期：2017/7/1

6月22日，國家食品藥品監督管理總局局長畢井泉在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上向全國人大常委會報告藥品管理工作情況。報告總結了藥品管理工作的十項進展、六項改革成效、四方面主要問題及七大項后續工作。畢局長在發言中強調，要切實加強藥品全過程監管，落實“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”（簡稱“四個最嚴”）的要求，推動藥品審評審批制度改革創新，保證了公眾預防診斷治療用藥基本需求，保持了藥品安全形勢總體穩定向好。 

具體而言，四方面問題主要包括：制藥行業低水平重復問題突出、藥品質量安全風險隱患較多、藥品流通領域矛盾錯綜復雜、短缺藥品供應保障機制亟需健全完善。并著重提出了中藥注射劑的安全性問題。

接下來CFDA將要進行的七項工作包括：推進審評審批制度改革、嚴防藥品質量安全風險、加強藥品流通領域監管、改革完善短缺藥品供應保障機制、嚴厲打擊藥品違法犯罪行為、提升藥品監管能力和水平、推動修訂藥品管理法等法律法規。

在推進審評審批制度改革中具體包括六方面的工作：

一是改革臨床試驗管理。簡化臨床試驗機構資格認定，動員更多資源參與臨床試驗。完善倫理委員會機制，提高倫理審查效率。優化臨床試驗審查程序。激勵醫務工作者和醫療專家參與臨床研究，調動科研人員研發新藥的積極性。

二是形成審評為主導、檢查檢驗為支撐的技術審評體系。建立以臨床醫學專業人員為主，藥學、藥理毒理學、統計學等專業人員組成的藥品審評團隊負責新藥審評。建立項目管理人制度，負責申請人與審評員會議溝通組織工作。建立項目審評過程中申請人與審評員會議溝通制度。建立專家咨詢委員會制度，重大技術性爭議問題由專家咨詢委員會公開論證。

三是完善藥品專利保護制度，保護創新者權益，保障公眾用藥可及，調動各方投入新藥研發的積極性。

四是完善醫療保險藥品目錄動態調整機制，支持創新藥按規定及時納入基本醫療保險支付范圍，支持創新藥和首仿藥招標采購。

五是鼓勵仿制藥研發，加快推進仿制藥質量和療效一致性評價，提升仿制藥質量。研究鼓勵新藥和仿制藥價格競爭的政策。

六是落實企業全生命周期管理責任。按照權利和責任相匹配的原則，落實上市許可持有人對產品設計、臨床研究、生產銷售、不良事件報告等法律責任。建立生產企業直接報告不良反應的監測制度。分期分批推進已上市注射劑有效性、安全性評價。總結上市許可持有人制度試點經驗，爭取早日在全國實行。

以下是報告全文：

藥品是治病救命的特殊商品，關系人民群眾身體健康和生命安全。保障藥品安全是建設健康中國、增進人民群眾福祉的重要內容，是全面建成小康社會、實現民族復興的必然要求。國務院和地方各級人民政府高度重視藥品管理工作，始終堅持以人民為中心的發展思想，認真貫徹落實《中華人民共和國藥品管理法》，切實加強藥品全過程監管，落實“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”（簡稱“四個最嚴”）的要求，推動藥品審評審批制度改革創新，保證了公眾預防診斷治療用藥基本需求，保持了藥品安全形勢總體穩定向好。

一、藥品管理工作進展

按照藥品管理法要求，各地區、各有關部門不斷完善藥品監管法規政策體系，強化藥品研發生產流通使用全過程管理，人民群眾用藥質量不斷提高，藥品可及性問題基本解決。

（一）加強藥品監管法規制度建設。國務院先后公布實施藥品管理法實施條例、麻醉藥品和精神藥品管理條例、疫苗流通和預防接種管理條例等10余部行政法規。有關部門公布實施藥品注冊、生產、流通、使用、不良反應報告、召回、廣告等方面部門規章40余部。建立了以中國藥典和局頒、部頒標準為主要內容的國家藥品標準體系。現行2015年版中國藥典涵蓋中藥、化學藥、生物制品和藥用輔料等標準，增加和修訂了主要檢測方法應用指導原則，為全面控制藥品質量奠定了基礎。以藥品管理法為核心的藥品安全法律法規制度體系逐步建立。

（二）加強藥品研發和注冊管理。公布實施藥物非臨床研究質量管理規范(GLP)、藥物臨床試驗質量管理規范(GCP)等規章，規范藥品研發行為。開展藥品上市前生產現場檢查、臨床試驗數據自查核查，打擊研究數據造假，保障研究結果的真實性、可靠性。嚴格藥品注冊管理，形成以藥品注冊管理辦法為核心，包括10余個配套文件和120余個技術指導原則的注冊管理制度體系。目前我國批準上市的藥品品種約1.5萬個，基本滿足公眾臨床用藥需求。設立優先審評、特殊審評通道，加速創新藥、臨床急需藥品的審評審批。

（三）加強藥品生產監管。公布實施藥品生產監督管理辦法、藥品生產質量管理規范(GMP)、藥品召回管理辦法等規章。現行2010年版GMP基本與國際標準接軌，部分品種通過發達國家及世界衛生組織的認可并出口。推進“放管服”改革，取消中藥材生產質量管理規范(GAP)認證，將GMP認證職責下放到省級。加強現場檢查和抽樣檢驗，強化事中事后監管

（四）加強藥品流通監管。公布實施藥品流通監督管理辦法等規章，實施藥品經營質量管理規范(GSP)認證，建立零售藥店經營服務規范等行業標準，提高經營企業質量管理水平。探索建立以企業為主體的藥品追溯體系。印發中藥材現代物流體系建設指導文件，開展中藥材流通追溯體系建設試點。整頓醫藥購銷領域不正之風。開展醫藥行業反壟斷執法工作，查處了一系列原料藥壟斷案件。公布實施藥品廣告審查辦法、藥品廣告審查發布標準等。

（五）加強藥品使用監管。公布實施醫療機構藥品監督管理辦法（試行）、醫療機構制劑配制監督管理辦法（試行）、處方管理辦法、醫療機構藥事管理規定、抗菌藥物臨床應用管理辦法。公布實施執業藥師業務規范（試行），加強醫療機構藥師隊伍建設，開展臨床藥師培訓。公布實施藥品不良反應報告和監測管理辦法，累計發布藥物警戒快訊168期、藥品不良反應信息通報74期，編制國家藥物濫用監測年度報告。加強麻醉藥品和精神藥品管理。每年組織開展“全國安全用藥月”活動，普及安全用藥知識。

（六）加強藥品供應保障。國務院辦公廳印發《關于完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見》（國辦發〔2015〕7號），各省（區、市）全都搭建起政府主導的非營利性藥品集中采購平臺。通過價格談判大幅度降低了治療乙肝和非小細胞肺癌的藥品價格。強化短缺藥品監測預警，建立起中央和地方兩級常態短缺藥品儲備，完成7個短缺藥品的定點生產試點。印發《關于保障兒童用藥的若干意見》，2016年、2017年先后發布兩批鼓勵研發的70余個品規的兒童藥品清單。組建罕見病診療與保障專家委員會，將血友病納入重大疾病保障試點范圍，加強相關藥品供應保障。

（七）加強醫療保險用藥管理。覆蓋全民的多層次醫療保障體系初步建立，保障水平穩步提升，保障范圍逐步擴大。按照“補缺、選優、支持創新、鼓勵競爭”的指導思想，制定印發了《國家基本醫療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄(2017年版)》，比2009年版目錄增加339個藥品。近年來我國批準上市的創新化學藥和生物制品，絕大部分納入新版藥品目錄或藥品談判范圍。

（八）加強藥品價格規范管理。取消絕大部分藥品政府定價（麻醉藥品和第一類精神藥品除外），查處分割市場、聯合抵制交易以及藥品集中采購過程中指定交易、設定歧視性資質要求等壟斷行為，2016年查處涉嫌價格違法案件1232件。

（九）加強藥品監管資金保障。2016年中央預算安排食品藥品監管總局“藥品安全監管”項目經費4.91億元，2017年增加到6.54億元。2016年安排食品藥品安全監管補助30.2億元，支持地方加強監管能力建設。2008年以來中央財政安排新藥創制科技重大專項資金151.74億元。2017年將食品藥品監管總局藥品審評中心財政補助方式改為政府購買服務試點，藥品審評工作所需經費通過政府購買服務的方式解決，共安排項目預算3.6億元。

（十）加強藥品違法案件查處。建立打擊制售假劣藥品制度機制，加強行政執法與刑事司法銜接。推動出臺刑法修正案（八），將生產銷售假藥罪由結果犯修改為行為犯。全國有10個省級公安機關成立了專門的偵查總隊，“十二五”期間偵破制售假藥劣藥、非法經營藥品等犯罪案件4.6萬起，抓獲犯罪嫌疑人6.1萬名，成功偵破一批利用互聯網制售假藥重大案件；年均偵辦藥品領域商業賄賂、虛假廣告等犯罪案件2000余起，破獲了一批重大案件。

    二、藥品審評審批制度改革成效

為解決長期以來形成的藥品注冊積壓、新藥上市慢、制藥行業低水平重復、創新能力不足等突出問題，2015年8月國務院印發《關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發〔2015〕44號），改革進展順利。

（一）基本消除了藥品注冊申請積壓。目前，等待審評的藥品注冊申請已由2015年高峰時的22000件降至6000件。化學藥和疫苗臨床試驗申請、中藥各類注冊申請已實現按時限審評。

（二）一批新藥優先獲準上市。建立優先審評制度，一批“全球新”藥物獲準進入臨床，如重組埃博拉病毒疫苗、治療耐藥突變小細胞肺癌的第三代藥物馬來酸艾維替尼片等；一批創新藥物和臨床急需藥物獲準上市，如蘋果酸奈諾沙星膠囊、奧希替尼片、脊髓灰質炎滅活疫苗、EV71疫苗等。

（三）開展仿制藥質量和療效一致性評價。2016年2月國務院辦公廳印發《關于開展仿制藥質量和療效一致性評價的意見》（國辦發〔2016〕8號），明確了按照與原研藥質量和療效一致的標準，對已上市仿制藥口服制劑開展一致性評價的目標任務和鼓勵政策。目前已發布一致性評價配套文件19個，受理仿制藥參比制劑備案5111個。

（四）提高藥物臨床研究質量。2015年7月開始組織臨床試驗數據核查，對203個注冊品種、463家臨床試驗機構開展現場檢查，對其中涉嫌數據造假的27個品種、11個臨床試驗機構及合同研究組織(CRO)予以立案調查，企業自查主動撤回和核查不予批準的注冊申請1323個。通過核查，達到了嚴懲極少數、教育大多數的目的，凈化了藥物研發生態環境。

（五）提高審評審批透明度。全面公開藥品注冊的受理、技術審評、產品檢驗和現場檢查標準與相關技術要求，公開受理和審批的相關信息，引導申請人有序研發。已發布11期批準上市藥品公告。2016年10月起公開新藥綜合審評報告，接受社會監督。

（六）開展藥品上市許可持有人制度試點。2015年11月，全國人大常委會授權國務院在十省市開展藥品上市許可持有人制度試點，極大調動科研單位和科研人員的積極性。進一步明確上市許可持有人對藥品研發、制造、經銷、使用、不良反應報告的主體責任。社會各界反映積極，各地希望盡快在全國實施。

三、存在的主要問題

隨著全球經濟一體化以及我國人口結構、疾病譜、公眾用藥需求變化，現行藥品監管理念和供給結構有待進一步完善和提升。

（一）制藥行業低水平重復問題突出。在缺醫少藥的年代，主要任務是解決藥品數量不足問題，藥品上市標準較低；2000年以前藥品由各省（區、市）負責審批，標準不統一。我國現有1.5萬個藥品品種對應16.8萬個批準文號，同質化嚴重，有100個以上文號的品種為161個，有50—100個文號的品種為90個，最多的品種文號達800個以上。藥品研發投入嚴重不足，2016年全國制藥企業研發投入不及世界上最大的一家制藥企業的研發經費。臨床急需的創新藥物短缺，結構性問題突出。

（二）藥品質量安全風險隱患較多。注射劑特別是早期批準上市的以中藥為原料生產的注射液，安全性、有效性基礎研究薄弱。部分生產企業偷工減料、使用假劣原料、擅自改變生產工藝，嚴重影響藥品的安全性、有效性。低價中標潛藏質量安全隱患。藥學技術人員、執業藥師、臨床藥師缺口很大。藥品回收再賣現象屢有發生。

（三）藥品流通領域矛盾錯綜復雜。現有藥品批發企業約1.29萬家，“小、散、亂”的問題突出。部分藥品物流、分銷企業購銷記錄不真實、不完整，虛構流向、票貨分離、掛靠走票等違法違規經營行為屢禁不止。現有零售藥店40多萬家，管理水平參差不齊，特別是部分藥店進貨渠道把關不嚴，成為假劣藥品、非法回收藥品進入合法渠道的“入口”。部分執業藥師掛名執業，處方藥不按處方銷售、違反GSP儲存藥品等違法行為比較普遍。“以藥養醫”體制尚未徹底破除，藥品購銷和醫療領域不正之風依然存在。

（四）短缺藥品供應保障機制亟需健全完善。藥品產能總量過剩與結構性短缺并存。個別臨床使用較多的藥品由于中標價格過低，生產企業停止生產，退出市場。個別罕見病用藥和不常使用的藥品，因生產數量少、成本高，缺乏相應的扶持政策，企業生產經營積極性不高，甚至出現斷供，如阿托品、多巴胺、維生素K1、絨促性素以及治療農藥中毒、蛇毒中毒等急救藥。個別企業以不當方式壟斷一些藥品的原料，隨意減少或者停止生產銷售，推動價格暴漲。

 產生上述問題的深層次原因：

一是鼓勵藥品創新的制度政策尚不完善。國外創新藥物研究在完成Ⅰ期臨床試驗后，才能到我國申請Ⅰ期臨床試驗。臨床試驗機構采取審批制，一定程度上限制了臨床資源的有效利用。具備藥品研發資質的大型醫院，科研與醫療的矛盾突出，醫生參加藥物臨床試驗的積極性不高。藥品試驗數據保護、專利鏈接、專利期補償等一些發達國家鼓勵創新的制度設計，我國尚處于研究階段。

二是藥品管理法不能完全適應發展需要。近年來，醫藥產業發展迅速，黨中央對藥品監管工作的要求和人民群眾的期待不斷提高。現行藥品管理法基本制度框架是16年前制定的，建議根據現實需求和發展理念變化進行必要調整，進一步加強過程監管，強化企業主體責任，完善與藥品違法行為危害后果和惡劣影響相匹配的懲處措施。

 三是藥品監管能力難以適應產業發展需要。目前，食品藥品監管總局食品藥品審核查驗中心編制和全國具備資質的專職檢查員相對較少，與監管600多家臨床試驗機構、4000多家藥品生產企業、在產和進口5萬—6萬個藥品批準文號的任務相比，力量總體不足。基層監管隊伍專業人員少，難以適應藥品物流、分銷、零售監管需要。

四是醫藥衛生體制改革需進一步深化。堅持三醫聯動改革，取消以藥補醫，理順公立醫院醫療服務和藥品價格，體現醫務人員勞務價值，建立公立醫院科學合理補償新機制。

四、下一步重點工作

當前和今后一個時期，藥品管理工作要繼續深入貫徹習近平總書記系列重要講話和指示精神，按照“四個最嚴”的要求，全面落實《“健康中國2030”規劃綱要》，認真實施“十三五”國家藥品安全規劃，加快落實《國務院辦公廳關于進一步改革完善藥品生產流通使用政策的若干意見》，加強和改進藥品全過程監管，持續深化審評審批制度改革，進一步激發醫藥產業創新活力，提高我國藥品供給的質量和效益。

（一）推進審評審批制度改革。研究制定鼓勵藥物研發創新的政策，促進創新藥研發，推動產業結構調整升級，減少藥品產業低水平重復。一是改革臨床試驗管理。簡化臨床試驗機構資格認定，動員更多資源參與臨床試驗。完善倫理委員會機制，提高倫理審查效率。優化臨床試驗審查程序。激勵醫務工作者和醫療專家參與臨床研究，調動科研人員研發新藥的積極性。二是形成審評為主導、檢查檢驗為支撐的技術審評體系。建立以臨床醫學專業人員為主，藥學、藥理毒理學、統計學等專業人員組成的藥品審評團隊負責新藥審評。建立項目管理人制度，負責申請人與審評員會議溝通組織工作。建立項目審評過程中申請人與審評員會議溝通制度。建立專家咨詢委員會制度，重大技術性爭議問題由專家咨詢委員會公開論證。三是完善藥品專利保護制度，保護創新者權益，保障公眾用藥可及，調動各方投入新藥研發的積極性。四是完善醫療保險藥品目錄動態調整機制，支持創新藥按規定及時納入基本醫療保險支付范圍，支持創新藥和首仿藥招標采購。五是鼓勵仿制藥研發，加快推進仿制藥質量和療效一致性評價，提升仿制藥質量。研究鼓勵新藥和仿制藥價格競爭的政策。六是落實企業全生命周期管理責任。按照權利和責任相匹配的原則，落實上市許可持有人對產品設計、臨床研究、生產銷售、不良事件報告等法律責任。建立生產企業直接報告不良反應的監測制度。分期分批推進已上市注射劑有效性、安全性評價。總結上市許可持有人制度試點經驗，爭取早日在全國實行。

（二）嚴防藥品質量安全風險。督促企業落實質量安全主體責任，做到藥品研發、臨床試驗、加工制造、物流配送、零售使用過程各項行為持續合規，相關數據如實、及時記錄，可以溯源。對篡改數據、選擇性使用數據、棄用或毀滅相關數據以及違反批準的配方和工藝生產藥品等違法行為，通過加強現場檢查，及時發現，堅決禁止，嚴肅查處。提高藥品抽樣檢驗的靶向性和時效性。加強對非法回收藥品的治理。

（三）加強藥品流通領域監管。加強藥品運輸、倉儲、分銷、零售、使用過程的檢查，大力推行公立醫療機構藥品購銷“兩票制”，深入整治無證經營、掛靠走票、貨賬票證款不一致等突出問題，嚴厲查處藥品購銷領域商業賄賂行為。加強執業藥師、臨床藥師管理，促進合理用藥。建立醫藥代表備案制度，規范醫藥代表的學術推廣行為。推進以企業為主體的藥品追溯體系建設。

（四）改革完善短缺藥品供應保障機制。完善短缺藥品監測預警和清單管理制度，合理布局監測哨點，建立國家、省、地市、縣四級監測網絡體系和預警機制。建立短缺藥品供應保障分級聯動應對機制，強化跨領域、多部門政策統籌、協作配合。實行短缺藥品供應保障精準施策，區分不同原因，采取定點生產、協調應急生產和進口、加強供需對接、完善藥品儲備、打擊違法違規行為、健全罕見病用藥政策等措施，分類解決藥品短缺問題。

（五）嚴厲打擊藥品違法犯罪行為。對于研發過程和生產制造過程的造假摻假行為，按照藥品管理法和《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》嚴肅查處。嚴肅查處藥品運輸、倉儲、分銷、零售、使用過程中影響藥品質量安全的違法行為。加強互聯網銷售藥品監管，堅決制止并嚴肅懲處無實體零售藥店資質向患者銷售藥品等違法行為。推動藥品違法行為處罰到人，所有藥品違法案件處罰結果向社會公開。

（六）提升藥品監管能力和水平。適應創新型國家和健康中國建設的要求，加強監管能力建設。充分考慮藥品監管工作特點，完善監管體制，加強統一性、專業性、權威性，確保藥品監管能力在監管資源整合中得到加強。建設科學、高效的審評機構，建設一支能夠滿足藥品審評需要、業務水平一流的審評員隊伍。依托現有資源加強職業化檢查員隊伍建設，適應藥品研發、生產制造、運輸、倉儲、分銷、零售、使用監管的需要。進一步強化地方各級人民政府藥品監管的屬地管理責任。

（七）推動修訂藥品管理法等法律法規。藥品管理法修訂已列入第十二屆全國人大常委會五年立法規劃。食品藥品監管總局于2013年正式啟動修訂工作，目前已形成修訂草案第三稿，擬于今年下半年將修訂草案報國務院審議。相關部門正在研究深化審評審批制度改革鼓勵藥品創新的意見，涉及需要修改藥品管理法等法律的內容，將提出具體修訂建議，按程序提請審議。

下一步，我們將進一步貫徹落實“四個最嚴”要求，按照全國人大常委會的要求，嚴格執行藥品管理法，不斷提高藥品安全保障水平，確保廣大人民群眾用藥安全無憂。

信息來源：E藥經理人